Huiver voor aanbesteden in sociaal domein is onterecht

Het is de twee aanbestedingsexperts een doorn in het oog dat de Aanbestedingswet min of meer de zondebok van het sociaal domein is geworden. Du moment dat gemeenten deze taak in 2015 toebedeeld kregen, bleek het inpassen van de Aanbestedingswetgeving in de beleidsvormingspraktijk lastig.

Een ‘clash of cultures’ noemen Robin Verheijden (consultant) en Jeroen Veenendaal (consulting partner) het. De strenge inkoopprofessional met een scherp oog voor proces en termijnen versus de van oudsher meer op de relatie gerichte beleidsambtenaar. Voor de inkoopprofessional was het wennen: in het zorgveld heeft kwaliteit immers een andere lading dan wanneer je, bijvoorbeeld, rioolbuizen gaat inkopen. En de beleidsmedewerker moest op zijn beurt het subsidie-denken loslaten.

En de reactie was: aanbesteden werkt niet?

‘Er ontstond inderdaad chagrijn over de aanbestedingswetgeving’, zegt Veenendaal. ‘En dat leverde vruchtbare grond op voor alternatieve inkoopvormen zoals het nu wijd verbreide Open House waarmee een aanbesteding omzeild kan worden doordat er geen echte selectie plaatsvindt; elke partij die aan de standaardvoorwaarden voldoet kan leveren. De focus kwam, zowel beleidsmatig als politiek, al snel te liggen op de onmogelijkheden en de administratieve lasten die het aanbesteden meebracht.’ En dat leidt tot allerlei gesleutel, signaleert Veenendaal. ‘Nu is de minister bijvoorbeeld bezig met het aanpassen van de Jeugdwet en de WMO om de aanbestedingsprocedure makkelijker te maken. Een signaal dat de vermeende beperking dus echt niet alleen in de Aanbestedingswet zit!’

Over Open House: dat is geen geschikt alternatief?

‘Ik denk dat bijna alle Nederlandse gemeenten dat model gebruiken of hebben gebruikt’, schat Verheijden. ‘En het kan zeker geschikt zijn, maar heeft ook weer allerlei nadelen. Gemeenten raken in die vorm al heel snel het overzicht en de grip kwijt omdat ze soms wel met een paar honderd partijen samenwerken. Dat is een risico en het vertroebelt ook je beleid. Met zoveel partijen is het lastig om vorm te geven aan transitie.’ Jeroen Veenendaal vult aan: ‘Dit is ook de hoek waar de verhalen van zorgcowboys en fraude vandaan komen. Maar we zijn niet tegen dit model. Het gaat ons erom dat je een positieve keuze voor Open House moet maken omdat het bij je past, niet vanuit een afkeer van aanbesteden.’

Die negatieve klank rondom aanbesteden is onterecht, vinden jullie

‘Het mooie van aanbesteden is dat je vraag en aanbod heel goed op elkaar kunt afstemmen’, zegt Verheijden. ‘Dat doen wij bijvoorbeeld in onze zelfontworpen dialooggerichte aanbestedingsprocedure. Beleidsmedewerkers en zorgprofessionals delen daarin uitgangspunten over wat nodig is én wat mogelijk is. In een aanbesteding brengen we de partijen dicht bij elkaar. Dat vind ik echt het mooie van dit proces.’ Veenendaal valt haar bij. ‘De schuld geven aan de Aanbestedingswet, dat is gewoon niet juist. Het chagrijn was begrijpelijk, maar in plaats dat we dát aan zijn gaan pakken, zijn we allerlei alternatieven gaan ontwikkelen. Daarmee zijn we onszelf aan het verliezen in een discussie over inkoop en bekostiging, terwijl het over cliënten moet gaan.’
Het gesprek komt op de succesfactoren. Hoe kan een gemeente haar taken vanuit Jeugdwet en WMO goed invullen? Volgens Jeroen Veenendaal begint het allemaal met een duidelijke visie, ook op het zorglandschap. En dat gaat over meer dan alleen de inkoop van jeugdhulp of WMO. Er is samenhang met de omgeving van de cliënt, het voorliggend veld, onderwijs, schuldhulpverlening en ga zo maar door.
Als gemeente moet je jezelf de vraag stellen: wat wil ik, waar ben ik van? Veenendaal somt op: ‘Wil je op onderdelen samenwerken met andere gemeenten of trek je je eigen plan? Welke functies in het sociaal domein wil je zelf uitvoeren en welke leg je bij zorgaanbieders neer? Welk type partner past bij jouw visie? Geef bij voorkeur ook de inwoner een stem in het proces, zowel in beleidsvoering als in de aanbesteding. Dat kan echt en dat hebben wij ook bewezen. Uiteindelijk heb je dan een goede boodschappenlijst en pas dan kan een inkoper goed z’n werk doen. Een halve boodschap leidt per definitie tot een suboptimaal resultaat.’
Een heldere visie dus, en Robin Verheijden zet daar nog iets naast. ‘Je moet als gemeente gebruik durven te maken van de ruimte die de Aanbestedingswet biedt. Die ruimte kan heel intimiderend zijn. Want er mag heel veel. Wanneer je als gemeente de termijnen bijvoorbeeld als te dwingend ervaart, verwerk dan een coulance-regeling in je aanbesteding. Beschrijf de deadline, en beschrijf vervolgens ook in welke gevallen je over het hart wil strijken als onervaren aanbieders toch te laat zijn met inleveren. Daarmee los je de angst op dat aanbieders “net te laat” zijn. Tegelijk zul je altijd ergens een grens moeten trekken, dat is transparant en rechtvaardig.’

Waarom zou je als gemeente de ruimte niet durven innemen?

‘Gemeenten zijn wat huiverig en dat is begrijpelijk’, weet Veenendaal. ‘Ze hebben immers gezien en ervaren hoe het mis kan gaan wanneer aanbestedingen niet goed in elkaar zitten. Dat leidt tot risicomijdend gedrag. Gelukkig is er wel beweging. Er komt een nieuwe handreiking vanuit het ministerie en wij zitten als Roger in de begeleidingscommissie daarvan. In die handreiking staat bijvoorbeeld beschreven hoe je zonder offerteprocedure een inkoop kan doen. Dat kan wettelijk gezien al, maar de handreiking neemt gemeenten daar ook echt in mee. Dat voelt comfortabeler.’

Wat vraagt het van gemeenten om het goed te doen?

‘Bestuurders met visie’, zegt Verheijden meteen. ‘Een wethouder die de kar trekt, die draagvlak kan creëren en die de rug recht weet te houden.’
Veenendaal voegt daaraan toe: ‘Gemeenten die partnerships weten op te bouwen voor de lange termijn. Want ook dat kan binnen de Aanbestedingswet. Maar wel steeds met de cliënt centraal. Ik zie nog weleens grote zorgaanbieders die heel veel ‘zendtijd’ bij de wethouder krijgen. Begrijp me niet verkeerd, een goede relatie met het aanbiedersveld is ook op bestuurlijk niveau aan te raden. Maar het draait niet om de aanbieders. Het draait niet om de gemeente, en al helemaal niet om de inkoop. Het gaat echt over je inwoners en je cliënten. Vanuit dat perspectief een langetermijnvisie ontwikkelen is onontbeerlijk.’
Collega Verheijden komt met een praktijkvoorbeeld. ‘Wij mochten de gemeente Utrecht helpen met de inkoop van de aanvullende zorg voor jeugd. Een aanbesteding die inmiddels voor veel gemeenten een voorbeeld is. Dat is te danken aan een vooruitstrevende visie en de mate waarin alle beleidsafdelingen daar invulling aan gaven. Het inkoopmodel was daarin ondersteunend, niet meer en niet minder. Vanuit die heldere visie was het betrekkelijk eenvoudig een mooie aanbesteding te doen. En bijna vanzelfsprekend om jongeren een eigen positie in de inkoop te geven. Het traject heeft de nodige impact gehad, maar omdat er een breed gedragen visie aan ten grondslag ligt, staat de gemeente er vierkant achter.’

Met impact bedoel je: scheve gezichten in het zorgveld?

‘Dat kan voorkomen’, bevestigt Veenendaal. ‘Gemeenten voelen steeds meer de behoefte om grip te krijgen op het aantal gecontracteerde aanbieders. Vaak zijn het er teveel om goed sturing aan te geven. In onze visie is het logisch om het aantal aanbieders een uitkomst te laten zijn van de inkoop. Als je aangeeft zo min mogelijk aanbieders te willen contracteren om aan de korte en lange termijn zorgbehoefte van je inwoners te kunnen voldoen, dan is de inkoop geslaagd als één partij die diensten gaat leveren. Heeft dat impact? Jazeker, maar transformeren komt niet in een goody bag, daar moet je hard voor werken. Het hoeft geen compromis te worden tussen de gemeente en de zorgaanbieders.’

Gemeenten krijgen nu veel extra geld. Goed nieuws?

Veenendaal: ‘Ja natuurlijk zijn ze daar blij mee, dat spreekt vanzelf. Maar het neveneffect is dat de urgentie voor het onderwerp en voor transformatie afneemt. Die urgentie leverde ook mooie initiatieven en innovatie op en ik verwacht dat daar nu een rem op komt.’

Wanneer is jullie pleidooi geslaagd?

‘Wanneer we weer gaan inkopen vanuit de bedoeling’, klinkt het eensgezind. ‘Voor de cliënt. Mensen zijn niet in hokjes te stoppen. Het is niet zo dat zij zich elke dag min of meer hetzelfde voelen en dat aanbieders elke dag min of meer hetzelfde voor ze moeten doen. Om echt te transformeren moeten we dat hokjes denken loslaten. Aanbieders de ruimte te geven om te doen wat nodig is voor inwoners, maar wel binnen een kader waarin gemeenten en aanbieders verbinding voelen. Aanbestedingen die op die verbinding rusten, daar doen wij het voor!’